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如何提高财政改革“落地率”

2016-01-25 | 来源:[专一网]    人看过
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     今年是“十三五”开局之年,也是全面深化改革的关键之年。作为国家治理的基础和重要支柱,财税体制改革备受社会关注。当前,哪些改革已经取得成效,哪些尚未落地、亟待推进?

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         财税改革,如何提高“落地率”

 今年是“十三五”开局之年,也是全面深化改革的关键之年。作为国家治理的基础和重要支柱,财税体制改革备受社会关注。当前,哪些改革已经取得成效,哪些尚未落地、亟待推进?记者独家采访了中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇。

  深化财税改革三大任务中,有两项已取得实质性进展

  “财税体制安排在国家治理的总棋局中,它是一个最具‘牛鼻子’效果的要素,体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本关系。”高培勇表示。

  2014年6月,中央政治局通过《深化财税体制改革总体方案》,以建立现代财政制度为目标,提出了三大改革任务:改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。方案出台一年多来,不少改革举措开始落地,效果正在逐步显现。特别是以新预算法正式实施为标志,预算管理制度改革取得实质性进展;以营改增全面推进为主线索,税制改革取得重要进展。

  “涉及预算和税制领域的改革内容,既有顶层设计和总体规划,也包括实施路径和具体举措。有些内容,甚至细化到了预决算的编制方法,以及税种构成要素等层面。”高培勇认为,正是改革总体方案“细”与“实”,在实际推进中“落地率”就比较好。

  比如,深化预算管理制度改革,推进中期财政规划管理,规范地方政府债务管理等,就是要从根本上解决花钱不到位和“乱举债”的问题。税制改革有序推进,营改增逐步扩大到全国范围的交通运输业、电信业、邮政业和部分现代服务业;煤炭资源税从价计征改革推行以来,2015年全国征收煤炭资源税333亿元,同比增加185亿元,增长125%,减少涉煤收费基金366亿元,总体减负181亿元。

  营改增消除了重复征税,为服务业发展带来勃勃生机。数据显示, 2015年我国第三产业发展持续向好,租赁和商务服务业税收增长23.8%,软件和信息技术服务业税收增长21.2%,互联网及相关服务业税收增长19%。GDP中第三产业比重已经占到50.5%,比第二产业高了10个百分点;税收占比达54.8%,比第二产业高9.7个百分点。服务业快速崛起,撑起了我国经济发展的“半壁江山”。

  “今年将全面推开营改增改革,这意味着全年减税力度将达到几千亿元,对企业来说是真金白银的支持。”高培勇认为,为了弥补降税带来的财政减收,中央决定阶段性提高财政赤字率,以保障政府应该承担的支出责任,彰显了政府推进改革的决心与担当。

  央地财政关系调整,亟待精确发力和精准落地

  “当前,深化财税改革最亟待精确发力和精准落地的,当属中央和地方财政关系的调整。”高培勇指出,迄今的财税体制改革进程尚不够均衡,有别于预算改革、税制改革在改革实施层面取得的实际进展,作为深化财税改革的三大任务之一,划分中央和地方事权和支出责任相对滞后。

  高培勇认为,央地财政关系的调整之所以相对滞后,同改革内容设计不够详实具体相关。就央地财政关系调整的两个主要线索而言,无论是“进一步理顺中央和地方收入划分”,还是“合理划分各级政府间事权与支出责任”,其内容都是比较笼统的,基本停留在总体规划层面。至于具体该如何去做,则没有进一步提及。

  比如,究竟哪些税种划为中央税或中央分成比例多一些?哪些税种划为地方税或地方分成比例多一些?哪些公共服务项目属于区域性质、该明确为地方事权?哪些公共服务项目属于跨区域性质、该明确为中央和地方共同事权?显而易见,无论从哪个方面讲,这些问题都是躲不开、绕不过的,必须要搞清楚。

  “还应当看到,本轮财税体制改革的三方面内容不是简单的并列关系,而是有机联系、相互贯通的统一体。如果一个方面的改革相对滞后,不能与其他两个方面步调一致、形成合力,则会影响改革的总体效应。”高培勇表示。

  事实上,央地财政关系调整的相对滞后,已经对财税改革的整体推进产生了“瓶颈”效应。作为税制改革中的一条主线索,营改增直接牵涉到地方主体财源结构的重大变化。这种变化和调整非权宜之计,应建立在体制性安排的基础上。还有,作为预算改革的一个基本目标,政府性基金预算等非一般公共预算格局将发生重大变化。这种变化,当然要牵动中央财政和地方财政,尤其是中央和地方财政之间关系格局的调整。这种调整属于重大利益分配,也要建立在体制性安排的基础上。倘若央地财政关系调整相对滞后得不到及时扭转,本应发挥的“牛鼻子”效应有可能变为“拖后腿”效应。

  以“分税制”为基础,充分调动中央和地方两个积极性

  “中央经济工作会议明确提出,要加快财税体制改革,抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系等关键性问题加快推进。”高培勇认为,划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系,都属于央地财政关系调整范畴,关系到中央和地方两个积极性的发挥,需要扎扎实实落实到位。

  如何发挥中央和地方两个积极性,提高改革“落地率”?日前出台的《深化国税、地税征管体制改革方案》提供了思路和样本,很多地方值得借鉴。

  税收征管体制改革,是深化财税体制改革的一个重要组成部分。这次发布的方案,是在发挥国税、地税各自优势的前提下,推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。并以此为基础,通过理顺征管职责划分,不断推进税收征管体制和征管能力现代化进程。

  国地税两家是“合作”非“合并”,意味着国地税机构分设的格局不会变,这给广大税务干部吃了一颗定心丸,稳定了“军心”;国地税机构分设,也意味着中央与地方是“分税”非“分钱”,分税制财政管理体制的基础不会变;国地税机构分设,还意味着要更好地发挥“两个积极性”非“一个积极性”,央地财政关系调整的基调不会变。将三个层面的内容相互贯通、联系起来,可以看出,这一轮税收征管体制改革,是基于发挥中央和地方两个积极性而进行的,是下一步财政管理体制改革正式启动的序曲,更是国家治理现代化的一项基础工程。

  “上面千条线,下面一根针。中国经济社会发展和改革目标的实现,是建立在发挥中央和地方两个积极性的基础上的。在经济发展新常态下,保持中国经济中高速增长,更离不开地方上你追我赶、竞相迸发的创新和竞争力。”高培勇认为,突破央地财政关系调整的籓篱,应当从凝聚共识入手,不能以伤及地方积极性为代价。合理划分中央和地方事权和支出责任,有利于完善地方税体系,改变地方财政收支管理权和收支平衡权长期“缺位”状况,从根本上解决“打酱油财政”——给什么钱、办什么事,或给多少钱、办多少事的问题。

  “把央地财政关系调整落实到位,已经是箭在弦上、刻不容缓。具体操作方案应取得地方政府的广泛认同和积极配合,在中央和地方的有效互动中最终形成。毫无疑问,这项任务异常艰巨,但我们别无选择。”高培勇说。

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