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解读财金32号文:棒喝PPP“明股实债”的政策背景及展望

2016-06-01 | 来源:专一网    人看过
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    近日,财政部网站挂出财金32号文,此文的五大看点如下:一、财政部和国家发改委就PPP工作联合发文,而且没有其他部委行会共同参与(尚属首次);二、国发60号文和国办发42号文由两大部委共同明确为PPP的重要政策依据(尚属首次);三、部委协调被突出强调,说明这个问题在实操中确成问题,亟待解决;四、固定回报和变相融资问题被反复强调,同样说明这是个普遍问题,而且已经引起中央层面的重点关注;五、信息公开的必要性已经形成共识。
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财政部出台财金32号文


近日,财政部网站挂出财金32号文,此文的五大看点如下:一、财政部和国家发改委就PPP工作联合发文,而且没有其他部委行会共同参与(尚属首次);二、国发60号文和国办发42号文由两大部委共同明确为PPP的重要政策依据(尚属首次);三、部委协调被突出强调,说明这个问题在实操中确成问题,亟待解决;四、固定回报和变相融资问题被反复强调,同样说明这是个普遍问题,而且已经引起中央层面的重点关注;五、信息公开的必要性已经形成共识。总之,其核心内容是强调:杜绝过高补贴,杜绝固定回报、明股实债等变相融资此文内容并不复杂,但其中透露出来的信息却值得关注。

这一文件出台之前,国务院对各地PPP实行情况进行了督察,不合规的情况已较为普遍。32号文以明确的态度,必将对PPP市场产生较大影响。

社会资本需求量大增的背景

我们知道,地方政府对社会资本的需求是2014年43号文之后,突然大量产生的,因为43号文叫停了地方政府的融资,地方政府搞项目除了发债,只能与社会资本合作。突然出现的大量需求,造成了社会资本的严重的供不应求。在各地的争抢下,社会资本的要价自然水涨船高。我们甚至看到,有的社会资本,一分钱资本金不出,就在某地拿到了十几个项目,实际风险承担主体都是当地政府。 

国际经验的借鉴

回看国际经验有助于我们理解这份文件。作为国际上搞PPP比较先进的国家,在PPP政策的试行阶段,英国政府管理部门面对的核心问题是PPP项目的规划决策问题。针对该问题,英国财政部高级专员莱利 ( William Ryrie) 提出了两个原则,又称莱利法则 ( Ryrie Rules) ( Clark & Root,1999) 。莱利法则设定了使用私人资本开发公共项目的两个前提条件,其中之一是:只有当私人和社会资本的项目方案比公共部门的传统投资方案更高效的情况下,PPP 模式才能用于公共项目或公共服务的开发建设。其基本思路是,私营部门的融资借贷成本比政府的融资成本高得多,只有用PPP模式所实施的项目开发管理效率远高于传统政府公共项目的开发模式时,才能抵消其高额的融资成本。 

看到这里,你以为这表述的是物有所值论证吧,其实这里我们注意的是,莱利也发现了:政府部门的融资成本低于社会资本。这跟我们目前的情况相似,目前政府发债的利率大概在3%点多,而社会资本,即使是大型公司,中长期贷款的利率也得在5%以上。公共项目的公益性,跟社会资本的逐利性,本身具有一定的矛盾,这就要求社会资本必须比政府花钱更少,或者提供的公共服务更好,这样采用PPP模式才能体现其最大的价值。那么,地方政府就处于两难的境地:要么承诺过高的回报给社会资本,要么就是PPP和投资项目停滞不前。

有人说,43号文的立意是好的,但在目前经济下行的情形下,没有设置过渡期,似乎过于乐观,过高地估计了PPP的筹资规模和进度。当然,我们不去做政策评价。但是可以看到,43号文出台之后,政策又在不断地调整。未来PPP政策的调整,仍然受到以下因素的影响:经济要发展,改革要进行。下面,我们来逐一解读财金32号文的相关重点。

一、进一步加强协调配合。要求各地进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。“政出多门”是很多事情做不好的重要原因,PPP同样也面临这一问题,甚至更为严重。方向和原则只是理念,实践层面的落实才是真正吃力的地方,盲目乐观不可取。

二、“固定回报”和“明股实债”这对难兄难弟再次被点名,恰恰说明这种“变相融资”的方式在市场里的应用热度。而“建立完善合理的投资回报机制”重点在于“合理”二字,防范中长期财政风险这一止标的路径,当然可以采取例如资源配置、融资有道、运营有术、动态可调的投资回报机制等措施来实现,但需要注意的是,对于“固定回报”和“明股实债”的边界及特征是否有明晰界定,必将在很大程度上堵塞财务投资人进入PPP项目的通道。如何解读,还得仔细斟酌两大部委的本意。

三、强化监督管理。要求对各地PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理。从监督管理的角度,再次剑指“固定回报”和“变相融资安排”。具体如何,从近期国务院组织的PPP项目督查的结果之中也许可见端倪。其中提到项目合同审核与成本监审,说明主管部门对PPP的理解和关注均趋于深化,不再流于表面。至于执行层面能否跟上,关键在于是否具备专业素养,如财务、法律和项目管理,当然,这些通过第三方专业的外包服务也可以实现。

四、加强PPP项目信息公开。要求依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息,切实保障公众知情权,主动接受社会监督,维护公共利益。旨在实现市场信息对称和充分公平竞争。从某些角度来说,原政府融资平台的改制速度或许会加快,国家对地方融资平台和地方国企的融资限制或许会有所放宽。

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